我国机构编制管理法制化建设问题研究

我国机构编制管理法制化建设问题研究

衡水市编委办  刘传军

 

内容提要

机构编制工作是配置党的执政资源的一项基础性工作，是国家政权建设的重要内容，是行政管理体制改革的关键环节。党和国家始终高度重视机构编制法制化工作，早在1975年，邓小平提出“编制就是法律”的重要理论思想，党的十六大第一次提出要“实现机构和编制的法定化”，随后党的十六届三中全会进一步提出要“调整各级政府机构设置，理顺职能分工，实现政府职责、机构和编制的法定化”。2012年党的十八大进一步提出“要深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系。严格控制机构编制，减少领导职数，降低行政成本。”本文通过对机构编制基本理论的深入阐释，从法学角度揭示出开展机构编制法制化研究有重大的行政法理论意义,对推进和实现机构编制管理法治化,建设法治政府、高效政府具有伟大的实践意义。本文共分四大部分，第一部分着重阐释机构编制的基本理论，深入探讨机构编制的内涵和当前形势下机构编制管理的历史定位，揭示出机构编制管理工作承担着为落实科学发展观、构建社会主义和谐社会、发展社会主义市场经济、党的执政地位的巩固和执政能力的提高提供体制机制保障的历史使命；第二部分主要分析我国机构编制管理法制化建设的现状，重点从宪法、国务院组织法、地方组织法和国务院机构编制管理条例、地方机构编制管理条例和其他法律解释等行政法规条例入手，分析其先进性和存在的局限性；第三部分主要是探讨机构编制法制化的必要性、总体目标和原则要求，用法律的手段取代传统机构编制管理的“人治”现象，实现政府职责、机构和编制的法定化，逐步建立起行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制；第四部分是本文的主题，主要探索机构编制法制化未来的发展方向，即研究制定国家机构编制法，分系统建立完善部门组织条例；修缮国务院和地方政府组织法；加强程序立法；制定机构编制管理标准，实行编制实名制管理；建立强有力的机构编制管理监督机制。因此，加快推进机构编制管理的法制化，是我国实现依法治国目标的重要组成部分，是我们党在新的历史时期对机构编制管理工作的新要求，也是当前深化行政管理体制改革和推进事业单位改革中亟待研究解决的一个理论课题和实践课题。

主题词：机构编制管理   法制化   问题研究

 

    一、机构编制管理法制化的基本理论

   （一）机构编制内涵

要弄清机构编制法制化相关问题，必须先搞清机构编制内涵。机构，原指机械上各组成部分间具有相对运动的装置，引申到管理科学领域，则泛指工作机关、工作单位及其内部的各种组织，是人们为实现某种职能所建立的人、财、物、信息等有序组合的具有一定结构的相对稳定的实体单位。我国的机构可分为党派机构、国家机构、人民团体机构、事业机构、企业机构等几种类型。国家机构可分为权力机关、行政机关、审判机关、检察机关和军事机关。本文所指的机构指国务院所属的行政机构、地方各级人民政府及其所属的行政机构以及使用行政编制和事业编制的其他机关、团体。使用行政编制的机关包括中国共产党机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关和民主党派机关；使用事业编制的主要是群众团体机关（有的地方在行政编制总量允许前提下，群众团体机关也使用行政编制）和事业单位。

编制，是指机构编制管理机关核定的行政机构和事业单位的人员数额和领导职数（《地方各级人民政府机构编制管理条例》第六章第二十六条，2007年国务院令第486号）。这种观点的局限性在于只考虑机构中人的因素，而忽略了作为一个实体单位的内部构成及外部应承担的法定职责。理论界对编制内涵的内容进行了延伸。有的学者认为，“编制是指机关事业单位内部的机构设置、机构比例、各类工作人员的结构以及工作人员的定额等”（应松年主编的《行政法学新论》，1998年），理论界将此归纳为编制的“四要素说”，即编制包括机构设置、比例、人员结构比例和人员定额等四个要素，此学说不足之处在于只注重人员编制的配备管理，把机构从整个社会剥离出来当成单一的个体进行研究，未考虑编制工作机构的职责和应承担的社会法律责任。有的学者认为：“编制是指依据机构的设置及任务、职责范围而确定的人员定额和职位分配，依据工作岗位和工作任务等配备的定员人数。其核心是科学、合理用人的数量标准。”（陈智新，《加强编制立法，巩固改革成果》，《行政与法》2000年第4期）据此观点，编制包括机构设置、机构职能、人员定额、职位配置、人员配备标准等五个要素，理论界也将此归纳为“五要素说”。笔者认为，“五要素说”更为完整地反映了编制的内涵，符合实际工作需要，机构编制法制化应当以此为基础，通过制定一系列的法律规章，规范机构设置、机构职能、人员定额、职位设置、人员配备的标准。现行行政法规和编制管理实践采用“两要素说”，说明编制管理工作还有很大的拓展空间，而编制管理法制化也肩负着完善编制管理体系的使命。

从编制的使用性质来看，主要分为两类：行政编制、事业编制。行政编制是指我国党政机关使用的人员编制，包括国家机关、各民主党派和部分群众团体机关使用的人员编制，其经费由国家财政经费无条件开支。其主要特点是：行政编制的审批权限在中央，中央机构编制部门审核中央和国家机关各部门、有关群众团体机关的行政编制和地方各级行政编制总额。行政编制总额经核定批准下达后，地方各级人民政府根据调整职责的需要，可以在行政编制总额内调整本级人民政府有关部门的行政编制。但是“地方不同层级之间行政编制的调整同由省级机构编制管理机关报中央机构编制管理部门审批”（《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步加强和完善机构编制管理严格控制机构编制的通知》，厅字[2007]2号），也就是各级人民政府有分配和使用权，但无权突破中央核定下达的行政编制总额，同时行政编制不能随意在不同层级之调整。事业编制是指事业单位使用的编制，是国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其它组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等为国民经济和社会发展服务的社会组织的人员编制（《河北省机构编制工作文件选编》573页机构名词解释，2004年）。按经费来源可分为财政基本保证事业编制、财政差额补助事业编制和财政零补助事业编制。具有以下特点：事业编制一般实行总量管理，总量指标由地方机构编制委员会根据经济、社会发展需要和财政负担能力确定； 对财政拨款和财政补贴的事业编制控制严格，对财政经费零补助的事业编制管理是相对宽松，这也是造成超编严重的“重灾区”。通常财政零补助的事业单位都能靠政策性收费（主要集中在国土、环保等执法部门），对这部分编制也应当予以法定化，严格控制。

总之，机构编制管理是指各级机关及有关部门根据社会、政治、经济、文化发展需要，依据法定的权限和程序，运用科学的原理、原则和方法，对其所属工作部门、下级机关和事业单位的职能配置、机构设置、人员编制和领导职数及其运行程序等所进行的一系列管理活动的总称。机构编制管理法制化就是用一系列的法律法规来确定机构编制管理过程中应遵循的规则、审批程序及审批权限，从而实现机构、编制、职责的法定化，体现的是立法的结果和执法的过程。

（二）机构编制管理历史定位及历史使命

1、机构编制管理的历史定位

要弄清机构编制管理的历史定位，首先要明白当前我国面临的形势。从国际形势看，在世情、国情、党情发生深刻变化的新形势下，我国面临着风云变幻的国际政治、经济、外交、军事等新形势和挑战。但总的来看，我们面临前所未有的机遇，也面对前所未有的挑战，我国发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期。从国内形势看，一方面，经过改革开放以来30多年的发展，为全面建设小康社会，加快实现现代化奠定了坚实基础，我国的发展正处于“黄金期”；另一方面，我国又处于矛盾“凸现期”，面临中等收入“陷阱”，改革发展稳定的任务将更加艰巨繁重。特别是加快转变经济发展方式、推进政治体制改革、建设社会主义文化强国、改善民生和加强社会建设、推进生态文明建设、加强执政党的建设都面临前所未有的挑战。机构编制工作面临重要机遇，这就是要全贯彻落实科学发展观理念，为加快转变经济发展方式、推进政治体制改革、建设社会主义文化强国、改善民生和加强社会建设、推进生态文明建设等宏伟目标提供体制机制保障。同时，机构编制管理也面临前所未有的挑战。这是因为我国的改革开放发展到今天，面临的矛盾和问题更加复杂、更加深入、更加艰巨，可持续发展的压力增大，自主创新的能力亟待提高，统筹兼顾各方面利益的难度加大，发展不平衡的问题亟待解决，发展社会主义民主政治和先进文化的要求更高，统筹国内发展和对外开放的任务更为艰巨等因素的存在，机构编制管理工作已成为我们党科学执政、民主执政、依法执政的重要资源，成为党和国家事业发展的重要保障，成为进一步全面深化改革和提高对外开放水平的关键。

2、机构编制管理的历史使命

一是为落实科学发展观提供体制机制保障。科学发展观的第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续发展，实质是实现经济社会又好又快发展。机构编制工作的首要使命就是为落实科学发展观提供体制机制支持。具体表现在通过制定“三定”规定，以法律法规的形式确定编制规模、调整部门之间的职责分工和事权划分，从而推动社会经济全面协调可持续发展。二是为构建社会主义和谐社会提供体制机制保障。社会主义和谐社会，是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。机构编制管理工作要通过健全保障经济又好又快发展的体制机制，推动经济结构调整和经济增长方式的转变；要通过推进司法体制改革解决制约司法公正和人民群众反映强烈的问题；要通过整合社会管理资源，创新社会管理机制，完善社会管理体系；要通过强化政府的社会管理和公共服务职能，维护社会公平和正义，健全突发事件应急机制，重视安全生产和公共安全，为社会提供更加优质的公共产品和高效的公共服务等。三是机构编制管理工作要研究并解决社会主义市场经济中出现的体制问题。其中主要解决包括深化投资、财税和金融体制改革，推动产业结构优化升级，发展各类要素市场，促进区域协调发展，推进就业、社保、住房、教育、医疗、环保和安全等涉及民生领域的建设和发展等方面涉及到的体制机制问题。因此，推进机构编制管理工作的法制化进程，建立健全有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的法律法规体系，已成为迫在眉睫的问题。

二、我国机构编制管理法制化建设的现状

    党和国家历来重视机构编制法制化工作，1982年《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国国务院组织法》，2004年制定的《地方各级人民代表大会和各级人民政府组织法》等相关条文直接为机构编制管理提供了宪法和法律依据，同时还有机构编制管理条例、规定、法律解释的出台更是把机构编制法制化推向了一个新的起点。

   （一）《宪法》、《国务院组织法》和《地方各级人民政府组织法》是推进机构编制法制化的法律基础

宪法是我国的根本大法，正如奥地利著名宪法学家汉斯.凯乐森所提出的“法规范金字塔”模式中，宪法居于最顶端的地位。1954年9月20日，一届人大通过的《宪法》第三章第三节和第五节中值得特别提出的条款。其中89条：国务院“规定各部和各委员会的任务和职责，统一领导各部和各委员会的工作，……”，“……，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”，“编制和执行……国家预算。”“审定行政机构的编制，……”。91条：“国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，……进行审计监督”。这些原则规定应成为我们制定行政法规或部门规章、明确“三定”方案的法律属性、确定国家编制管理部门职责和权威、对行政经费实行审计监督等的宪法依据。次日，通过了《国务院组织法》和《地方各级人民政府组织法》。《国务院组织法》第8条：“国务院各部、各委员会的设立，撤销或者合并，经总理提出，由全国人民代表大会决定；在全国人民代表大会闭会期间，由全国人民代表大会常务委员会决定。”第11条：“国务院可以……设立若干直属机构……办事机构……”。《地方组织法》第38条：“省、自治区、直辖市的人民政府的厅、局、委员会等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请国务院批准。”“自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的局、科等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请上一级人民政府批准”。这些规定是我们制定机构设置程序法规的直接法律依据。

   （二）《国务院行政机构设置和编制管理条例》的出台标志着我国对机构编制管理法制化进入立法探索阶段

1、根据宪法和国务院组织法，1997年8月国务院制定施行了《国务院行政机构设置和编制管理条例》，该条例首次明确了国务院机构编制管理体制和权限。一是国务院组成部门的设立、撤销或者合并的审批程序；二是国务院根据《宪法》和《国务院组织法》的规定，行使国务院行政机构设置和编制管理职权。三是国务院直属机构、国务院办事机构和国务院组成部门管理的国家行政机构的设立、撤销或者合并审批程序。四是国务院议事协调机构的设立、撤销或者合并审批程序。五是国务院行政机构设立后的职能调整的审批程序。六是国务院行政机构的司级内设机构的增设、撤销或者合并的审批程序。七是国务院行政机构增加或者减少编制的审批程序。八是国务院机构编制管理机关行使机构设置和编制管理的职责。九是国务院行政机构的设立、撤销或者合并需组织有关部门和专家进行评估和论证。十是明确国务院机构编制管理机关的监督检查权力，国务院行政机构应当每年向国务院机构编制管理机关提供其机构设置和编制管理情况的报告。

2、《国务院行政机构设置和编制管理条例》对违反机构编制管理的行为，第一次作出规定，对擅自设立司级内设机构的；擅自扩大职能的；擅自变更机构名称的；擅自超过核定的编制使用工作人员的；有违反机构设置和编制管理法律、行政法规的其他行为的由国务院机构编制管理机关建议国务院或者国务院有关部门对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。《国务院行政机构设置和编制管理条例》充分体现了科学性和延展性，明确指出“地方各级人民政府行政机构的设置和编制管理办法另行制定”，留下立法探索空间。

3、该条例的局限性很明显，只限于国务院直属机构、国务院办事机构和国务院组成部门层面，对地方的机构编制管理和国家的党群政法部门，从法制的角度来讲缺乏普遍的约束意义。针对违纪行为，机构编制管理机关只有建议权，同时管理体制随着形势的发展发生变化，机构编制管理已由中央编办具体组织实施。

（三）《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》是我国地方机构编制管理法制化建设的里程碑

1、为了填补地方机构编制管理工作的法制空白，经过近十年的探索与努力，国务院颁布了新中国成立以来第一部规范地方机构编制管理的行政法规，它就是《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》（2007年2月14日国务院第169次常务会议通过，自5月1日施行，中华人民共和国国务院第486号令，以下简称《条例》）。《条例》的出台填补了地方机构编制管理工作的法制空白，有利于推动依法行政，实现地方机构和编制的法定化。

2、《条例》最主要的亮点就是对地方机构编制管理的原则、条例的适用范围、行政机构设置和编制管理、监督检查、法律责任以及事业单位的机构编制管理等方面作了比较明确的规定。机构编制管理的原则是：地方各级人民政府机构设置和编制管理工作，应当按照经济社会全面协调可持续发展的要求，适应全面履行职能的需要，遵循精简、统一、效能的原则。《条例》对于社会上反映的行政机构职责不清、推诿扯皮等热点问题，作出了以下原则性规定：一是地方各级人民政府行政机构应当以职责的科学配置为基础，做到职责明确、分工合理、机构精简、权责一致，决策和执行相协调。二是规定地方各级人民政府行政机构职责相同或者相近的，原则上由一个行政机构承担。行政机构之间对职责划分有异议的，应当主动协商解决。协商一致的，报本级人民政府机构编制管理机关备案；协商不一致的，应当提请本级人民政府机构编制管理机关提出协调意见，由机构编制管理机关报本级人民政府决定。

3、在严格控制机构编制膨胀方面，《条例》首次以法律语言的形式规定：“依照国家规定的程序设置的机构和核定的编制，是录用、聘用、调配工作人员、配备领导成员和核拨经费的依据。”“县级以上各级人民政府应当建立机构编制、人员工资与财政预算相互制约的机制，在设置机构、核定编制时，应当充分考虑财政的供养能力。”机构实有人员不得突破规定的编制。禁止擅自设置机构和增加编制。对擅自设置机构和增加编制的，不得核拨财政资金或者挪用其他资金安排其经费。《条例》赋予了机构编制管理机关法定审批权，即机构编制管理机关应当按照编制的不同类别和使用范围审批编制。地方各级人民政府行政机构应当使用行政编制，事业单位应当使用事业编制，不得混用、挤占、挪用或者自行设定其他类别的编制。因此，此《条例》的出台具有机构编制法制化的里程碑意义，推动了我国机构编制法制化的进程。

4、《条例》存在的不足之处在于：原则性内容多，规定较为宽泛，很多地方缺乏可操作性，一些具体问题尚未涉及和规范；《条例》只针对政府行政机构的设置、职责配置、编制核定以及对机构编制工作的监督管理作出了明确规定，政府系统之外的党委机关、人大机关、政协机关、审判机关、检察机关、群众团体机关的机构编制管理未作出明确规定，存在一定的局限性。

（四）《机构编制监督检查工作暂行规定》和《机构编制违纪行为适用中国共产党纪律处分条例若干问题的解释》是推进机构编制管理法制化进程的有益补充

1、根据《中华人民共和国行政监察法》等有关法律、行政法规，为切实维护机构编制管理的权威性、严肃性和法律效力，2007年2月，中央编办、监察部颁布实施的《机构编制监督检查工作暂行规定》（以下简称《暂行规定》）为开展机构编制监督检查工作提供了法规依据，有利于进一步严肃机构编制纪律，解决擅自增设机构、超编进人、超职数配备领导干部、上级业务部门干预下级机构设置和编制配置等问题；有利于加强机构编制管理，推进行政管理体制改革，加快机构编制管理法制化的进程。《暂行规定》主要是规定机构编制监督检查的方式方法和程序。如：规定了机构编制管理机关可以采取例行检查、专项检查等方式开展检查工作，规定了检查程序、检查方法，规定了机构编制管理机关调查核实的适用条件、被调查核实单位和人员的申辩权及义务等。《暂行规定》还明确规定处理的措施，如对于违规行为，可以采取通报批评、建议改正或者责令限期纠正、予以纠正、建议财政部门对超编人员不予核拨经费、建议对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予处分等。只要违反了机构编制纪律，不论涉及什么单位、什么人，都要坚决予以查处。根据《暂行规定》的规定，各级监察机关应当依法履行行政监察职责，检查并纠正执行机构编制管理规定中存在的问题，查处机构编制违法违纪行为，严肃处理相关责任人员；加强与机构编制管理机关的协作配合，会同机构编制管理机关开展重大检查活动，认真处理机构编制管理机关移送的案件，及时向机构编制管理机关通报有关情况，形成监督检查合力。

2、针对机构编制违纪行为中负有责任的共产党员，如何适用《中国共产党纪律处分条例》的问题，中纪委、中编办于2009年6月印发了《机构编制违纪行为适用中国共产党纪律处分条例若干问题的解释》（以下简称《解释》）。《解释》以《中国共产党纪律处分条例》为依据，紧贴机构编制工作实际，明确规定了机构设置、人员编制、职数配备、“条条干预”以及违规审批等方面比较常见的违纪行为的表现形式和处分依据。这些规定，针对性和可操作性比较强，政策界限比较清晰，有利于执纪实践中准确定性量纪。“条条干预”是指违反规定干预下级部门机构设置、职能配置、人员编制和领导职数，具体有以上级文件规定、领导指示或讲话、资金项目、达标检查、工作试点等五种表现形式，因为“条条干预”造成严重后果的，按照《中国纪律处分条例》第一百三十六条：利用职权上的便利，强令党和国家工作人员或者其他从事公务的人员违反有关规定行使职权的，情节较重的，给予严重警告或撤销党内职务处分；情节严重的，给予留党查看或开除党籍处分。
    3、《暂行规定》和《解释》的局限性体现在：只是规定了违纪的八个方面，违反其中一种或几种行为的只通报批评并责令限期改正，对情节严重的直接负责的主管人员和其他责任人员依法给予党纪政纪处分，打的“板子”轻，对于超编进人、超职数配备领导干部、占编“吃空饷”严重造成社会影响并造成国家财产流失的应该以渎职罪为参考，依法追究相关责任人的法律刑事责任。这样一则可严肃机构编制纪律，体现法律的严肃性；二则可从根本解决超编问题，节省国家财政开支。具体怎么针对违纪行为去量刑，《暂行规定》没有涉及。

 从以上分析可以看出，我国机构编制管理法制化虽经过曲折过程，但各方面立法条件已经成熟，立法准备工作业已进入尾声，要尽快启动机构编制立法程序，推进机构编制法制化的不断完善。

三、推进我国机构编制管理法制化建设的必要性及存在的难点问题

前面对机构编制及机构编制法制化的内涵及历史定位和历史使命分别进行了探讨，机构编制需要法定化，机构编制管理需要法律法规来保障。当前，我国的机构编制管理法制化已进入“深水期”，从中央到地方都进行了一些积极探索，出台了系列法规条例，但从前面的分析可以看出有些法规较为原则、宽泛，对机构编制工作中的一些具体问题尚未涉及和规范，因此导致法律手段发挥不到位，影响了机构编制在推进与市场经济体制相适应的行政管理体制改革中的积极作用。从我国机构编制法制建设的必要性和存在的难点问题等两个方面阐释：

（一）我国机构编制法制化建设的必要性

长期以来，由于缺乏法制规范，导致机构设置和编制管理工作随意性较大。超编进人,导致财政供养人员过多，工资性财政支出占相当大比重，据统计，我国财政供养比例(即总人口与财政负担人员之比)，50年代为600:l，70年代为155:l，而今天为40:1。财政供养人员的猛增，直接造成行政管理费用呈直线上升，政府根本拿不出更多资金用于提供公共服务、改善民生，全国有一半的县财政为吃饭财政；职能转变不到位，机构设置过多、过散，各级政府在职能履行上存在越位、错位、缺位现象，仍承担一些不该管、管不了也管不好的事情；职责交叉、权责脱节、争权诿责现象较多，行政效能不高；事业单位超编严重，尤其是靠政策性收费的自收自支事业单位超编严重；机构设置不合理，一些领域机构重叠、人浮于事问题依然存在；上级人民政府行政机构干预下级人民政府行政机构设置和编制管理工作；对行政权力的制约监督机制不完善，不作为乱作为、以权谋私、贪污腐败等现象尚未得到有效遏制。要解决这些问题的关键就是推进机构编制管理法制化建设，用法律的手段取代传统机构编制管理的“人治”现象，实现政府职责、机构和编制的法定化，逐步建立起行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。

1、机构编制立法是推进机构改革顺利进行和巩固改革成果的重要保证

十一届三中全会以来，我国已进行六次大的政府机构改革，形成了基本适应社会主义市场经济体制的组织架构和职能体系。党的十八大对深化行政体制改革提出明确要求以来，从国务院到地方正在有序推进新一轮的政府机构改革。党的十八届二中全会审议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》，按照国务院组织法规定已经提交第十二届全国人大第一次会议通过，具有法律效力。国务院组成部门将缩减到25个，此次改革并不是简单地减少机构数量，而是要把职能转变作为深化行政体制改革的核心，解决好政府与市场、政府与社会的关系。能否巩固这次改革的成果，政府职责转变能否到位，一个关键的因素就在于必须将此次改革的规范性文件以法律法规确定下来，做到学会用法律手段来控制政府机构编制的盲目膨胀，用法律法规来促进政府职能的转变。

2、机构编制立法是建立科学的政府管理体系的基本任务

机构编制立法的根本目的，不仅仅是为了控制机构个数、事业编制和领导职数的增加，而是为了有效的配置有限的编制资源，通过“定好、管住、搞活”三个方面（定好是定机构、定编制、定职能；管住是严格管理，严格控制、管住总量；搞活是在管住机构编制总量的前提下实行动态管理），建立起科学合理的政府管理体系，实现传统机构编制管理方式由“粗放式”管理向“精细化”管理转型。通过对政府部门机构和编制的法定化，有利于推动政府职能转变，强化政府的社会管理和公共服务职能，弱化不符合市场经济条件的政府职能，将这部分编制全部投入文化、教育、医疗卫生、社会保障、食品药品监管、安全生产和公共安全等领域，逐步理顺政府部门职责体系，从而形成运转协调、轻重有序的科学管理体系。

 3、加强机构编制立法是提高机构编制管理水平的关键步骤

目前机构编制的管理基本上是“人治化”，机构级别和层级的确定、编制数的多少有时凭领导的主观意志和行政指令，有时凭经验来进行机构调整。要从根本上改变这种状况，关键是要制定出一套机构编制管理的法律规范。法律规范要在充分考虑人口规模、地域面积、机构性质、行政区域特征（平原城市、高原地区或滨海沿江地段，这些直接影响机构编制的确定，如高原地区一般山地多，森林资源丰富，就得考虑加强林业执法监管力量，编制总量必须进行倾斜；滨海沿江地段开发区、工业区较为集中，就得理顺开发区或工业区的行政管理体制机制）等基础上，明确机构编制管理的标准、审批权限和审批程序。同时明确各机关的领导人员和机构编制管理机关的工作人员应当承担的法律责任，增强依法行政、依法管理的观念，防止地方机构人员超编和超配领导职数的现象，从而提高机构编制管理工作的法制化水平。

4、加强机构编制立法是理顺机构编制管理体制的重要途径

近些年来，党中央、国务院多次以重要规范性文件形式强化机构编制管理工作，基本上每年都有几项重点任务，当前机构编制工作的重点是推进事业单位分类改革，中央专门出台了《关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发〔2011〕5号），其主要目的是实现政事分开、事企分开、优化结构、精简效能。从机构编制管理体制的角度出发，目前存在一个不容忽视的问题，机构编制管理部门作为牵头单位，即机构编制管理部门的性质、地位、权限、职能和管理程序等，从法律角度均未进行明确，2008年前机构编制部门与人事部门合署办公，属于政府管理的办事机构；2008年全国县以上政府机构改革后，机构编制部门的管理体制发生变化，大多数地方机构编制部门即是党委的工作机构，也是政府的工作机构，属党委部门序列，但对机构编制部门的执法地位未予明确。因此，通过立法，明确机构编制管理部门的性质、地位、职能以法律语言进行明确，给予其行政执法权力，按照法定的程序和审批权限进行机构设置、职责调整和控制人员编制，依法对违反机构编制的行为进行严肃处理或按程序移交司法机关处理，因此这就是理顺机构编制管理体制的重要途径。

    （二）当前机构编制管理法制化建设面临的难点问题

    加强机构编制管理法制化建设的设想从1976年邓小平同志提出“编制就是法律”的思想时就开始架构，已历经37年，虽然取得了众目可见的成果，但到目前全国人大还没有通过一个关于机构编制的成文法，主要存以以下几个方面的难点问题：

1、机构编制立法不同于专项业务的立法，难以取得突破

从立法层面讲，专项业务工作立法涉及面较为单一，法律关系界定较为清楚，执行起来较易操作，容易取得突破。机构编制的性质和内涵决定其管理内容不仅包括政府部门和党委部门的机构编制事项，而且也包括人大机关、政协机关、法院、检察院、民主党派、群众团体机关以及各类事业单位的机构编制事项，涉及面很宽泛，同时由于部门与部门间的职责分工不同，机构编制的需求也不同，在讲求灵活性、科学化的同时政策性与政治原则性很强，既存在共性问题，个性问题也十分突出，因此，机构编制的立法工作情况十分特殊，怎么掌握、怎么操作、怎么让机构编制法律法规切实发挥监督管理作用，这都是摆在立法工作者面前的突出问题，这也是前面分析现有条例为什么原则性内容多，具体操作规定少的主要原因。    

2、从机构编制立法管理的对象来看，具体处罚条款普遍存在执行难的问题

机构编制立法所管理的对象是有干部管理权限的部门、业务主管部门、事业单位的主要领导和有关党政领导，超编进人、超职数配备领导干部、混编混岗等问题的存在，非一般干部群众所能决定，都是领导个人行为或集体研究行为，因此谁来监督执法？谁来具体处罚？中国是个“人情”社会，即使发现部门有违法违纪行为，有时执法者碍于情面往往口头警告以了事。这也是社会上为什么很少看见因为违反机构编制管理条例而被处罚的案例（如河北省近十年公开通报的违反机构编制纪律的案件不到10起）。从另一个角度讲，如果具体处罚条款得不到落实，机构编制管理法规的社会公信力就会下降并产生负面影响。

3、机构编制管理法规中处罚条款的刚性程度难以把握

据《贞观纪要》一书记载唐太宗名言“官不必备，惟其人”、“若得其善者，虽少亦足矣，其不善者，纵多亦奚为？”，按照唐太宗的机构编制管理思想设置的官僚机构，中央机关各机构文武官员编制共计643名，规模不大官员编制少，运转灵便，效率很高。并将此思想作为唐律来严格执行，各级官员如私自超编，即执行惩罚条款。惩罚条款规定：在编制员额之外私设机构和超编一人，要受一百杖刑；超编十人以上，要判两年徒刑。现在我们搞机构编制立法，将机构编制立法规定中的具体处罚条款的刚性程度究竟定在什么样的基点上，怎么样避免“隔靴搔痒”的现象，这些都是应该深入探讨解决的问题。

4、机构编制管理机关的法律主体地位存在不明确问题

机构编制部门是管部门的部门，如何赋予机构编制管理机关的法律主体地位，是制定法律法规必须要回答的问题，也是一个难题，这是由机构编制管理部门的特殊性质所决定的。有的学者认为，编委会是议事协调机构，机构编制管理部门是编委会的办事机构，作为议事协调机构的办公室不能具备法律地位；还有的学者认为，机构编制管理部门既是党委的工作部门，又是政府的工作部门，多数列党委序列，因此不具备行政执法的主体资格；有的学者认为，从机构编制履行的职责来看，具备行政执法的权力，也具备监督检查的资格，因此，全国人大应明确机构编制部门的法律地位。

四、机构编制管理法制化未来的发展方向

   机构编制管理法制化是项系统化工程，是由一系列相关的法律法规组成。在关于机构编制的成文法中，应按照编制的“五要素说”（机构设置、机构职能、人员定额、职位设置、人员配备标准），应当包括机构管理主体职责权限与管理手段、机构编制管理的原则、机构设置和编制配备标准、确立职能配置规则、控制人员定额和领导职数比例、申明编制纪律、设计编制制定和监管程序、设定违反编制的法律责任等内容。

(一） 研究制定国家机构编制法，分系统建立完善部门组织条例

1、制定机构编制管理的综合性大法是机构编制管理法制化建设的关键

从法理学角度讲，国家机构编制法应属于行政法范畴，行政法“是调整有关国家行政管理活动的法律规范的总称，它包括有关行政管理主体、行政行为、行政程序、行政监察以及国家公务员制度等方面的法律规范”。首先要明确国家机构编制法的法律主体。行政法律关系主体是各级机构编制管理部门。承认并赋予机构编制管理部门的法律主体地位是首要并且必要的，若不认同，谁去执法、谁去监督、极易造成有法不依的现象。从法律意义上讲，机构编制部门具有行政主体资格（如河北省机构编制委员会“三定”规定明确，河北省机构编制委员会办公室是省机构编制委员会的常设办事机构，既是省委的工作机构，又是省政府的工作机构，列省委机构序列），它不同于其它只具备单项职能的部门，是政府工作部门中的特例，也是别的党委部门不能相比的，因此应依法享有法律赋予的行政职权，以自己名义实施行政活动，包括按照法定程序分配使用国家行政、事业编制资源，调整部门机构设置、职责确定、人员编制配置、领导职数核定等，并承担相应的法定责任。机构编制法律主体中还包括涉及到有机构编制管理需要的部门，这些被管理的部门有义务如实汇报本部门人员编制现状、领导职数配置等情况、落实机构编制部门依法作出的决定，配合机构编制部门进行监督检查等义务。国家机构编制法的内容应宽而不滥，讲求科学性和可操作性，充分体现有法必依、违法必究的法律精神。全国人大及其常委会应把机构编制法纳入立法程序，加快国家机构编制法的立法工作，明确机构编制管理的法律地位、基本原则和工作目标等，为机构编制管理和机构改革提供法律保障。

2、 部门组织法或条例是国家机构编制法的有益补充

目前我国部门组织法或条例主要包括《公安机关组织管理条例》（中华人民共和国国务院令第479号，是第一部规范公安机关组织的行政法规，该条例规定了公安机关的机构设置、领导职务配备、编制和经费来源等，促进了公安机关机构编制管理的科学化、规范化和法制化）、《中华人民共和国人民法院组织法》（1979年7月1日第五届全国人民代表大会第二次会议通过，1979年7月5日全国人民代表大会常务委员会委员长令第三号公布， 自1980年1月1日起施行 根据1983年9月2日第六届全国人民代表大会常务委员会第二次会议《关于修改〈中华人民共和国人民法院组织法〉的决定》、1986年12月2日第六届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议《关于修改〈中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法〉的决定》和2006年10月31日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议《关于修改〈中华人民共和国人民法院组织法〉的决定》修正，该组织法对于各级法院的机构设置、领导职数等作了明确规定）等，在此不一一列举。修订完善部门组织法，结合部门的性质，将机构编制管理的原则、程序及监督体制纳入其中，依法赋予组织运行规则，使部门职能发挥更加充分有力。

（二）从修缮国务院和地方政府组织法着眼，奠定机构编制管理法规体系的基础

政府组织法是机构编制立法的主要法源。1998年我国中央政府和地方政府第四次机构改革时，九届人大一次会议就曾提出，“建议修改《国务院组织法》，依法规范国务院组成部门的设置，建议适当修改地方政府组织法，对地方政府的职责范围、组织机构作出更为明确的规范”。１９８２年１２月１０日第五届全国人民代表大会第五次会议通过施行的《国务院组织法》虽已历经近31年， 到目前一字未改，这不能不说是世界法制史上的一个奇迹；而其条文仅有１１条，约８５０个字，其行文之简约，也堪称世界立法史上的一绝。但就是这样一个规范性文件，却在法律上构成治理世界上１／４人口的大国的中央人民政府的存在基础，如此鲜明的对比不能不使人对其在一国法治中所承担的使命有所怀疑。事实上，以目前的《国务院组织法》，无以完成一个法治国家最根本的对行政职能的法律界定，其不足在于： 对国务院的性质界定不明确，对国务院的组成规定不详，没有规定国务院的基本职能 ，宪法有关国务院职权的规定需要具体落实，缺少国务院各组成部门内部组织通则的一般规定，未涉及中央与地方的关系及中央与地方分权问题以及体系结构极不合理。因此推进机构编制管理法制化，首要的是修缮国务院和地方政府组织法，补充关于政府职责范围、机构设置、领导职数、人员层次结构等内容，特别是要明确机构设置的审批程序。在此基础上，适时制定国务院各部(委)、直属机构的组织条例，制定省、市、县、乡(镇)的组织法则，形成较为完备的政府组织法体系，奠定机构编制法规体系的基础。党委机关、人大政协机关、群众团体机关也得相应将机构编制法律规定纳入其组织的法律规定。

　　（三）从加强程序立法入手，实现机构编制管理审批程序法制化、规范化

编制具有相对的稳定属性，中央明确规定各级行政编制总额、政法专项编制总盘子等有关编制规模不再突破，今后一个时期不再研究从总体上新开口子增加编制的事项。怎么样在严格控制总量前提下科学配置机构编制资源，怎么样重点保证经济转型升级、社会管理创新、社会事业发展、民生保障等领域的机构编制需求，就必须从加强程序立法入手，分类分系统以法律法规形式确定部门的编制定员和分配标准，根据形势变化实行定期核定。在机构编制的程序立法上（主要体现在机构编制法和部门组织条例），应该坚持提出原则性要求：一是凡机构编制部门未研究、未提出意见的机构编制事项，编委会、党委常委会一律不研究；二是凡涉及新设或升格机构领导职数一律由编制部门办理，按规定审批程序进行办理；三是凡违反机构编制工作纪律的，一律按“谁批准、谁负责”的原则，按程序依法依纪从严查处。这也就是说，对未经过编委、编办研究的重大机构编制问题，党委政府不得列入会议议题，须由上级决定的不得越权擅自审批，研究配备干部必须在核定的职数内。另一方面，机构编制管理程序还应明确“集体研究，一支笔审批原则”，上级部门不得为下属部门的机构编制职数打招呼、写条子，这也是前面所提到的“条条干预”问题。要通过程序立法，建立起公开透明、操作规范的机构编制管理程序。

（四）制定机构编制管理标准，实行编制实名制管理

编制是各级财政部门拟定财政预算和核拨经费的主要依据。因此，编制（主要指财政供养的编制人员）定员直接关系到公共财政一般性行政支出的规模，一个地方的编制总量越大，相应带来的问题就是机构臃肿，公共财政支出大量增加，导致行政运转成本高，导致出现系统社会问题。编制管理过程面临的难点问题，缺乏科学的编制分配和定员标准，人为干扰因素多。编制分配标准是核定人员编制的依据，对于控制政府机构和事业单位人员编制具有重要的意义。2001年中编办、教育部、财政部制定了中小学教职工编制标准的意见，但在别的系统一直未有成熟的规定。近几年，河北省率先进行探索，确定了《高等院校机构设置和人员编制标准（试行）》、《还贷高速公路管理机构设置和人员编制标准（试行）》、《乡镇卫生院机构编制标准（试行）》等编制分配标准的试行办法，从目前反映出的效果看，编制标准测算科学，体现了公正公开的原则，为我国在以后制定编制分配标准方面提供了实践经验。但在大多数地方，机构编制的核定（主要体现在日常编制管理中，部门要求调整内设机构，增加领导职数，增加事业单位人员编制）往往还是凭经验办事，缺少科学统一的标准，部门为了自身利益，甚至是与机构编制部门讨价还价、共同妥协的结果。在编制定员方面，日本是世界上公认的国家机构最精简的国家之一，在机构编制管理上最大的特色是实行了定员制度，1969年5月颁布并实行的《关于行政机关职员定员的法律》，即总定员法，从宏观上对数量上占绝大多数的中低级一般职官员的编制定员给予强有力的控制。在《总定员法》的管理体制下，日本政府对原有定员进行大规模的重新调整配备，并于1968年至1981年间五次推行定员削减计划，总计减少14万人。通过削减编制、紧缩开支，为第二次世界大战后的日本稳定和重建经济起到了积极作用。

    推行编制实名制是创新编制管理的一项重大变革，说明我国的编制管理已经由粗放管理向精细管理转变、由重审批轻监管向审批与监管并重转变、由封闭管理向政务公开转变。2006年，中央编委在为实施《公务员法》下达行政编制时要求各地到2011年实现行政编制数、实有人员数、财政供养数对应的实名制，这项工作基本完成。当前存在的问题是事业编制的管理比较混乱，超编现象集中发生在有财政供养的事业单位，存在“吃空饷”的问题。据2005年河北省清理“吃空饷”的数据显示，全省清理各“吃空饷”人员9272人，在编不在岗的5715人，已调离仍在原单位领取工资的911人，已死亡未核销工资639人，虚报人员编制骗取财政拨款80人，其它形式1927人。数字触目惊心，要在全国范围内普查，情况更不容乐观。建议总结各地实行编制实名制的经验，借鉴职称管理的办法，实行全国统一编号的行政编制证书制度，事业编制由地方建立信息平台，实行编制使用审核制度，实行严格管理。

 　（五）建立强有力的机构编制管理监督机制

长期以来，机构编制管理重审批、轻监督、缺乏刚性的监督检查机制，是造成机构编制和人员膨胀的一个重要因素，没有强有力的监督，机构编制管理就会失去权威性。近年来，中央和各级地方政府、机构编制部门对机构编制纪律可以说是三令五申，多次出台规范性文件，如中办、国办先后下发了《关于进一步加强和完善机构编制管理严格控制机构编制的通知》(厅字[2007]2号)、《机构编制监督检查工作暂行规定》(厅字「2007」5号)、《机构编制违纪行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》等文件。由于规范性文件的效力相对低下，约束力不足，收效甚微。并且目前违反机构编制管理纪律最严重的仅给予行政处分，是共产党员的给予留党查看或开除党籍处分。相对别的条例而言，违反机构编制管理条例的处理最轻，一则可能考虑到机构编制管理条例所面临对象的特殊性，也就是说违反机构编制管理条例的都是部门的主要负责人及机构编制管理部门工作人员，不是一般的干部群众；二则可能考虑到现有的机构编制管理方面的条例、规章属于行政法学范畴，只考虑到行政处分，未参考刑法中相关处罚条例；三则可能认为这些违纪行为都能得到纠正，只是一种行政行为上的过错。这三种顾虑思想，对擅自增加人员编制、增设领导职数等问题带来的社会影响和增加了财力浪费的认识不足。对此，应将机构编制管理的监督和违法追究机制纳人机构编制管理法规体系建设之中，法律面前人人平等，建立起行政处分和刑事处罚双重适用原则，即只要违反机构编制管理法律法规，部门主要负责人及相关人员除接受行政处分以外，按刑法中渎职罪（擅自增加编制、增加领导职数、增设内设机构，除带来严重社会影响外，更造成部门行政运行成本增加，按目前不发达地方的财政供养体制看，擅自增加一个编制，除国家须承担工资福利外，还得承担相关的办公经费，造成财政预算增加）相关条例进行处罚，从而增强机构编制管理的权威性和约束力。

总之，机构编制管理法制化是一个系统化、规范化的长期过程，不可能一蹰而就，要遵循法理规则，加快机构编制立法进程，加大机构编制执法力度，以法律法规形式巩固我国机构改革、政府职能转变成果，推动行政管理体制改革不断深入。

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