推动政府职能转变需要解决的深层次问题研究

推动政府职能转变需要解决的深层次问题研究

衡水市机构编制委员会办公室

内容提要：当前,党中央国务院以简政放权、放管结合、优化服务为主要抓手，将政府职能转变作为深化行政体制改革的核心，以前所未有的重视程度、工作强度全面推进，彰显了高层在深化重点领域和关键环节改革的勇气和魄力。“政府职能转变”在1988年第七届全国人民代表大会上首次提出并被提升到国家决策层面，30年里经历了由不注重到逐步重视再到以其为核心的行政体制改革形成的过程，政府职能配置实现了从高度集权到简政放权的质的飞跃。为深入贯彻党的十八大、十八届三中全会、四中全会和习近平同志系列重要讲话精神，本文通过回溯改革开放以来我国政府职能转变的历史轨迹和成就，围绕政府职能“为什么转、怎样转、转什么”等问题，通过对政府职能转变的重要性分析，重点研究政府职能转变过程中存在的政府职能错位、缺位和越位等深层次问题，对解决这些深层次问题的途径和方法进行了探索分析。

一、我国政府职能基本概念及转变历程

（一）政府职能基本概念

所谓政府职能，系指政府依法进行的活动和行为，其目的是为了履行法律赋予的职责权限，实现国家意志，促进经济发展和社会进步。2002年召开的十六大将我国的政府职能表述为经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。2008年2月27日中国共产党第十七届中央委员会第二次全体会议通过《关于深化行政管理体制改革的意见》指出：要全面正确履行政府职能。改善经济调节，更多地运用经济手段、法律手段并辅之以必要的行政手段调节经济活动。增强宏观调控的科学性、预见性和有效性，促进国民经济又好又快发展。严格市场监管，推进公平准入，规范市场执法，加强对涉及人民生命财产安全领域的监管。加强社会管理，强化政府促进就业和调节收入分配职能，完善社会保障体系，健全基层社会管理体制，维护社会稳定。更加注重公共服务，着力促进教育、卫生、文化等社会事业健康发展，建立健全公平公正、惠及全民、水平适度、可持续发展的公共服务体系，推进基本公共服务均等化。至此，我国政府职能的概念进一步细化和规范化。

（二）政府职能的基本特征

在依法治国的大背景下，从法制层面讲，政府职能的特征有三点：一是政府职能“法定化”。“法无授权不可为”，所有国家公权力的行使必须经过法律授权。“法无授权不可为” 是一句法谚，源于十七、十八世纪的西方，是卢梭《社会契约论》、孟德斯鸠《论法的精神》的相关表述与延伸。我国法律对政府职能有明确细致规定：宪法第89条规定了国务院18项职能；宪法第107条、108条和地方政府组织法第59条规定了县以上人民政府职能；地方政府组织法第61条规定了乡镇政府职能；民族区域自治法还对民族区域自治地区政府的自治职能进行规定。不仅宪法和法律对各级政府职能做了明确规定，一些部门条例如公安机关组织条例、法院组织法、人民检察院组织法等，也对本部门应履行的职责进行规定。二是政府职能体现“法治性”。“法定职责必须为”，法律、行政法规规定的国家机关应当行使的职权，是职责所在，必须依法履行，不得懈怠、推诿。十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决议》把依法全面履行政府职能确定为深入推进依法行政和加快建设法治政府的首要任务，明确提出“加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信”的法治政府。三是政府职能的行使受法律法规监督。目前我国的《行政复议法》、《行政许可法》和《行政诉讼法》从不同角度对国家机关行政行为进行监督。《行政复议法》是为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权；《行政许可法》是为了规范行政许可的设定和实施，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护公共利益和社会秩序，保障和监督行政机关有效实施行政管理。《行政诉讼法》是为了规范和保障人民法院能够正确、及时的审理行政案件，是个人、法人或其他组织认为国家机关作出的行政行为侵犯其合法权益而向法院提起的诉讼。

（三）政府职能转变的历程

在新中国成立后的57年里，我国在1951、1954、1960、1970、1982、1988、1993、1998、2003、2008、2013年共进行了十一次机构改革。党的十一届三中全会以前的四次机构改革集中在机构精简、人员裁减和提高行政效率上，没有上升到职能和体制的高度，不再赘述。

党的十一届三中全会以后，全国的工作重心从“以阶级斗争为纲”逐步转移到社会主义现代化建设上来，政府职能也随之需要调整以适应新的形势和任务。因此1988年4月9日第七届全国人民代表大会第一次会议通过《关于国务院机构改革方案的决定》，首次提出以政府职能转变为关键，理顺关系 、转变职能、精简机构、提高效率。1992年党的十四大召开后，随着市场经济体制改革目标的确立，政府职能转变问题主要与适应经济体制改革的要求紧密相联，政企分开，向企业放权，就成了职能转变的主要内容和形式。1993年到2008年的四次机构改革，“政企分开”一直是政府职能转变的根本路径，这是计划经济体制向社会主义市场经济体制转变阶段的历史条件决定的，也是更好更快适应社会主义市场经济体制的要求的最好选择。政府职能的定位从全能政府管制到逐步推行政企分开、政资分开、政事分开、政府与社会中介组织分开。政府不再参与企业的微观经济活动，而是将重心逐渐转移到加强社会公共服务和社会管理，改善民生，建设服务型政府。2013年3月，第十二届全国人大第一次会议审议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》，最大亮点和特点就是进一步明确了政府职能转变的总原则和方向，确定了以行政审批制度改革为职能转变的突破口，推动政府由“全能型”向“服务型”转变。

二、政府职能转变的重要性

党的十八大明确提出，“推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变”。习近平同志在党的十八届二中全会二次会议上明确指出，“转变政府职能是深化行政体制改革的核心，实质上要解决的是政府应该做什么、不应该做什么，重点是政府、市场、社会的关系，即哪些该由市场、社会、政府各自分担，哪些事应该由三者共同承担。”因此，政府职能转变已成为经济体制改革和行政体制改革中的关键一环。

（一） 政府职能转变是深化行政体制改革的核心

2013年，国务院和地方政府机构改革明确规定要围绕建立中国特色社会主义行政体制目标，以政府职能转变为核心，把职能转变放在更加突出的位置，处理好政府与市场、政府与社会、政府层级间的关系。可以说，政府职能是政府机构设置的根本依据，政府机构是政府职能的物质载体，机构改革是科学设置政府机构的有效途径。首先行政体制的良好运转决定于政府组织机构设置是否科学合理。政府职能必须通过政府机构来实现，没有这些物质载体，再强的行政管理职能也是“纸上谈兵”。行政管理体制的建立、改革和完善总是伴随着行政机构的建立、改革和完善而进行的。其次政府架构、设置数量必须依据政府职能设定。政府职能决定了政府机构的设置、规模、层次、数量和运行方式。当前，政府职能转变的主要内容包括三项，具体为推进简政放权，减少行政审批事项；改善政府管理，加强事中事后监管；坚持依法行政，规范行政权力运行。因此，政府机构设置必须根据以上三项主要内容来进行设定。最后机构改革是革除弊端、实现机构良好运转的有效途径。通过机构改革，可以将政府部门职责、机构规格、人员编制法定化，成为部门行使政府职能的法定依据。

（二） 科学的政府职能定位决定政府活动的效果

政府权力来自法定的政府职能，政府所有其他要素都是政府职能派生出来的。政府能否找准自身定位，取决于“三因素”：一是政府是否找准在社会主义市场经济体制建设中的位置，是否发挥出“看得见的手”的作用，制定市场规则、维护市场秩序、做好宏观经济调控、搞好社会管理和提供社会所需要的公共产品。二是各级政府职能定位是否科学合理，中央政府、地方政府和基层政府权力范围和任务是否界定明确。三是按照政府职能的定位，政府的机构设置、组织架构和运行机制是否顺畅，能否承担起经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能。各级政府在职能定位时应围绕以上“三因素”，突出管理和服务重点，确保政府活动的方向不会背离我们党和国家的发展宗旨。

（三） 政府职能转变是简政放权的重要内容

党的十八大召开后，国务院提出本届政府任期内大力减少行政审批事项，全面清理现有投资审批、生产经营活动审批、资质资格许可和认定、评比达标表彰、评估等事项。根据今年3月份统计数据，累计分9批取消下放国务院部门行政审批事项618项，占原有底数的40%，其中取消491项，约占总数的80%；共取消258项非行政许可审批事项，占原有总数的57%，其他转为行政许可、调整为政府内部审批事项或其他权力并进一步改革，消除了“非行政许可审批”这一审批类别；超额完成取消200项中央指定地方实施审批事项的任务。同时国务院部门行政审批中介服务大幅精简70%，工商登记前置审批事项大幅精简85%，31个省份全部公布省级政府部门权力清单，其中24个省份公布了责任清单。以上数据显示，政府减少了对微观事务的管理，保障了市场在资源配置中的基础性作用，更好地运用了社会事务管理中的社会力量。同时，通过调整完善省级对市县专项转移支付制度、增加一般性转移支付规模和比例，建立健全政府非税收入管理制度、清理规范各类行政事业性和政府性基金项目，重点培育、发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，政府的执行力和公信力逐步提高，已然形成了推动经济社会发展的持续性动力。

三、政府职能转变中存在的深层次问题

目前，我国正处在全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦，全面深化改革、完善和发展中国特色社会主义制度，提高党的执政能力和执政水平的关键时期，建立起符合中国特色社会主义制度的行政体制迫在眉睫，必须始终坚持以政府职能转变为行政体制改革的核心。政府职能转变过程中的深层次问题，主要是指政府与市场、政府与社会、政府层级间存在的主要矛盾和问题，具体来讲，包括市场与政府的关系不明、配套制度改革落后、市场监管不到位、事转权不转、政企形分实不分等，从而造成政府职能错位、缺位和越位等深层次问题，这些问题与我国目前上层建筑体制设计的前瞻性、预盼性不足也有很大的关系。近年来，虽然我们已经在政府职能转变的路上迈出坚挺的步伐，但仍然存在以下深层次问题：

第一，政府与市场存在突出矛盾，市场机制与政府干预的“正确关系”一直说不清道不明，造成政府职能的错位问题。政府和市场是目前中国发展的两大核心手段，二者在不同领域、不同层面发挥不同作用，可称之为中国东方巨人的“两只手”，即看得见的政府之手和看不见的市场之手。改革开放以来，政府与市场的关系发生了重大转变，二者之间的矛盾不断凸显，学术理论界一直在对政府干预和市场机制的关系进行探讨。笔者认为，市场经济的基本特点是以价值规律为核心，以价格为杠杆提高效率，所以市场经济有利于做大做强蛋糕。而蛋糕做大以后形成的两极分化如果没有政府来干预就会降低人民群众的满意度和幸福感，进而影响社会稳定，社会不稳定就会动摇市场经济的基础。这样政府就需要通过二次分配来解决公平问题，通过政府的主导，妥善协调好社会各方面的利益关系，完善社会管理，保持良好的经济社会秩序。从另一方面来讲，政府主导易形成“大包大揽”，直接介入影响微观经济，形成“权力寻租”问题。笔者通过对河北衡水数家民营企业进行问卷调查和实地走访座谈，发现在企业经营发展过程中，地方政府特别是县、乡一级基层政府仍不把本该属于企业的权利交给企业，仍不把本应由市场管理的事情交给市场，利用政府自身政策、信息优势代替企业招商引资、决定建设项目，政府与市场完全“错位”。有的基层政府存在“权力寻租”腐败现象，利用管理国家专项资金的权力，有意逃避财政、审计监督，以管理费、服务费等名义向企业乱伸手，扰乱市场正常经营秩序，影响政府公平正义诚信建设。

第二，相关配套制度改革步伐缓慢。日本经济学家青木昌彦曾提出：“一个体制中的各种制度具有战略互补性，某一项或某几项制度发生变革，其他的制度要么进行相应的变化，要么就会与新制度不相配合，对新制度的实施产生阻碍”。其观点证明在政府职能转变过程中，若没有一系列制度改革配合，就会遇到很多挑战、举步维艰。如财政配套制度的不完善，体现在中央与地方财政事权和支出责任划分一直不顺，从而造成政府职能模糊不明晰。一些本可由市场调节或社会提供的事务，政府财政包揽过多；一些本应由政府承担的基本公共服务，政府财政承担不够。中央与地方财政事权和支出责任划分不尽合理，一些本应由中央直接负责的事务交给地方承担，一些宜由地方负责的事务，中央承担过多，地方没有担负起相应的支出责任；不少中央和地方提供基本公共服务的职责交叉重叠，共同承担的事项较多；省以下财政事权和支出责任划分不尽规范；有的财政事权和支出责任划分缺乏法律依据，法治化、规范化程度不高。还比如干部人事考核制度，GDP在地方领导班子考核中的比重非常大，导致各级地方政府把工作重心放在增加地方经济总量，引资金、上项目、搞形象工程，形成无序的恶性竞争和粗放式的经济增长。在今年5月中央环保督察组一份通报指出：2012年12月，某地主要领导为拉动本地GDP的增长，责成相关部门分别为一项总投资30亿元、22万吨的乙二醇项目办理核准手续和环评审批手续。而按照国家的有关产业政策，该项目本应由国家发展改革委核准。这种违规干涉项目审批，乱作为造成“两高一资”项目违规上马，将对当地生态环境造成严重影响。

第三，政府职能缺位，市场监管不力、综合执法体制不健全。政府职能缺位的主要表现在于市场监管薄弱，该管的管不好，该加强的一直得不到强化。一些地方政府对涉及人民群众生命和财产安全的食品、药品等领域的市场监管职责界定不清，部门间推诿扯皮、缺少协调、多头监管实不管。如2008年发生在河北省的三聚氰胺事件，由于国家奶业监管制度的不完善，地方农业畜牧、工商管理、食品药品监督管理等部门对生产、运输、消费等环节的市场监管不到位，导致因使用婴幼儿奶粉而接受门诊治疗咨询且已康复的婴幼儿累计39,965人，死亡4人。当时，该事件重创中国制造商品信誉，多个国家禁止了中国乳制品进口。另近几年出现的地沟油、苏丹红、瘦肉精、假冒伪劣药品等恶性事件无一不触动国人的神经，导致人心不稳、反响强烈。综合执法体制的不健全主要表现在“多龙治水”，“多头执法”。当前，我国的行政执法主要集中在城市管理、交通运输、农业农村、商务、生态保护、公共安全、民生事业、市场监管等与群众生产生活密切相关的领域，检查任性、行政执法频率高、多头执法扰民问题突出、行政执法水平不高、执法不严等问题。其主要原因有三：一是政府职能部门与行政执法机构的职责边界界定不清。应由政府职能部门承担的行政管理职责却交由行政执法机构行使；应由行政执法机构行使的执法权限却由政府职能部门去行使。二是信息不畅，政府职能部门与综合执法机构之间信息不互通、资源不共享、协调联动性差、监督制约运行机制不完善，因此实行跨部门综合执法的难度非常大。三是一些监管执法职能与技术检验检测职能有说不清道不明的关系，没有相对分离，一些地方部门的技术检验检测机构甚至直接承担着监管执法职能。

第四，政府职能转变存在事转权不转、政企形分实不分等问题。在政府职能向企业和中介组织转移中，存在转移的是事务，而转移后对事务的控制权和运行机制依然如旧的现象，表现为事转权不转、政企形分实不分的“红顶中介”现象。“红顶中介”分为三类：一是由政府转型过来具有审批权的组织，过去是政府部门，后来变成了协会；二是捆绑在政府主管部门的协会，主管部门有一部分职能隐藏或者直接委派给这类协会；三是一些“具有行政级别”的中介机构甚至成为政府退休官员“养老”的去处，由退休官员担任领导岗位。这种现象主要集中在国土、环保、水务、规划、住建等涉及民生的权力部门。虽然名义上中介组织接受了政府的相关职能，但政府对这些机构进行选择性审批，有的政府部门直接控制有关机构，有的公务员参与经营有关机构，没有行政资源的普通群众无力参与竞争。这是一种严重的腐败现象，中介组织通过形形色色的手续、关卡、资质、认证，以服务费、会费、协作费、咨询费的名义 “分红”，蚕食着简政放权的改革红利，极大地伤害了政府的公信力。2015年中央第三巡视组对环保部完成专项巡视后的反馈意见指出，环保部的环评技术服务市场“红顶中介”现象突出，容易产生利益冲突和不当利益输送。现在国务院、地方政府已经开始部署全面清理“红顶中介”工作。应防止形式上已经市场化的中介，实质仍为拥有行政审批权的内部人所控制，而将行政审批权限隐性化的问题，这是未来监管的难点。

第五，作为政府职能转变的根本路径，行政审批制度改革还需要进一步深化。新一届政府提出政府职能转变要以行政审批制度改革为突破口，并以此为关键推进政府职能转变，这既是历史发展的必然结果，也符合中国经济社会管理的特征，是完全正确的选择。随着行政审批制度改革深入推进、成绩斐然，持续为大众创业、万众创新提供了清新活力。但是在行政审批制度改革的过程中，还存在一些问题，阻碍着政府职能的转变：一是取消和调整行政审批的力度还需要进一步加大。李克强总理在国务院机构职能转变动员电视电话会议上曾说，有的审批事项看起来让人费解，要下决心进一步打开转变政府职能这扇大门，把该放的权力放到位，激发各类市场主体发展活力和创造力。虽然我们完成了2015年政府工作报告中提出的取消和下放行政审批事项任务，但仍有很大的取消下放空间。据统计，国务院累计分9批取消下放国务院部门行政审批事项618项，占原有底数的40%，也就是还有国务院各部门还有927项的行政审批事项待清理。二是行政审批事项取消后，后续的监管措施不到位，重事前审批，轻事中事后监管，造成行政审批后出现管理上的新问题。“放权易、管权难”，有些地方政府在下放过程中只求数字上的成果，没有对基层行政审批能力进行科学评估，导致基层承接能力不够，出现“自由落体”接不住现象。三是有的地方通过政策文件、规章变相设置行政许可。有的对国务院公布取消的行政审批事项进行拆分、合并或重组以新的名义、条目变相审批；有的违法移交至下属事业单位、协会审批（国家另有规定的除外）；有的对工商登记前置审批事项调整或明确为后置审批的，将审批许可证和营业执照发放顺序简单位移，等等。以上问题的存在，若不在实际工作中加以重视解决，将严重影响到政府职能的根本转变。

四、解决政府职能转变深层次问题的途径思考

政府职能转变是一个渐进性过程。如何解决政府与市场的关系，如何推进相关配套制度改革，如何解决市场监管缺位，如何做到政企分开、政事分开，如何深入推进行政审批制度改革等深层次问题，当务之急是要根据国务院推进简政放权、放管结合、优化服务的总体要求，厘清政府和市场边界，认真解决政府职能越位、缺位和错位问题，继续深入推进行政审批制度改革，为经济社会发展清障搭台。下面，笔者就如何破解这些深层次问题提出以下观点。

（一） 厘清政府与市场的边界关系，着力解决政府越位问题

习近平同志在全国人大十二届四次会议参加上海团审议时提出：深化经济体制改革，核心是处理好政府与市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。这就是要讲辩证法、两点论，“看不见的手”和“看得见的手”都要用好。使政府管理“有形之手”与市场机制“无形之手”有机结合起来是转变政府职能的核心问题，也是深化行政体制改革的关键所在。政府职能越位的主要表现就是政府仍然管了很多不该管也管不好的事，一些地方政府仍然没有把本该属于企业的权利交给企业，没有把应由市场管理的事情交给市场，直接干预微观经济运行和市场行为。由此可见之，解决政府职能越位问题是当前和今后一段历史时间的重点和难点。

第一，必须加强政府合理引导，运用“有形之手”避免市场失灵。从市场自身的特点来讲，市场经济自身的调节是事后调节，具有盲目性、自发性，单纯的市场调节只能解决市场微观平衡问题而不能解决宏观经济的平衡问题，不能实现资源的合理配置，不能有效反映国民经济发展的长远目标，无序的市场竞争机制还会导致收入分配中的严重不均和两极分化，加剧社会矛盾和冲突，影响社会公平和稳定。政府通过强化经济调节职能，充分发挥市场配置资源的决定性作用，增强宏观调控的科学性、预见性和有效性，加强宏观调控目标和政策手段机制化建设，通过合理引导，防止市场失灵。

第二，必须进一步划清政府和市场、企业、事业、社会的职能、定位、责任及相互关系。当前，一些地方政府还存在着“全能政府”思想、揽权过多，应该交社会组织、行业协会等管理的社会事务没彻底地交接，造成政府错位问题。因此在职能转变过程中，应重新审视定位政府的职能，让政府更加尊重市场规律，更加注重在更大程度更广范围发挥市场配置资源的决定性作用，更熟练地运用经济手段、法律手段去调节经济活动，建立良好的市场环境和市场秩序，推进公平准入，维护公平竞争，规范市场执法，加强对涉及人民生命财产安全领域的监管。

第三，必须按照政企分开、事企分开的原则，将一般性检验检测、行业协会、培训疗养、技术开发类科研等机构所承担的，可由市场配置资源的，不属于政府必须提供的公益服务职能交给市场。政府应该加强直接关系人民群众基本需求和国家安全、社会稳定的重点公益服务领域事业管理，做大做强公益服务事业，提高公益服务水平。在政企分开过程中，政府不仅应该为企业发展创造良好发展环境，更应该给予企业家“尊严”，敢于破除“官本位”思想，真正树立为企业服务思想而不是传统的被企业服务思想，加大政策支持、信息服务力度，引导企业争创民族企业品牌。

（二）加快配套制度改革的进程，为政府职能转变提供有力支撑

中国改革风雨37年，容易改的都已改到位，剩下的都是难啃的“硬骨头”。目前的改革已进入“深水区”，改革的难度越来越大。中央成立了以习近平同志任组长的全面深化改革领导小组，主要职责是研究确定经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制和党的建设制度等方面改革的重大原则、方针政策、总体方案，统一部署全国性重大改革等。中央全面深化改革领导小组的成立更具权威性，能够保证改革的设计、协调、推进和监督每一个环节的落实。政府职能转变是经济体制和政治体制改革的“连结点”。在中央深化改革领导小组推动下，目前我们已经找准了政府职能转变突破的方向和着力点，以前所未有的改革执行力正向前推进。

第一，改革政绩考核惟GDP导向，架构科学的干部人事考核机制。在现行的干部人事考核机制下，上级政府对下级政府领导班子和领导干部个人的政绩考核内容中GDP的高低和排名仍占着相当高的比重。应把政府推进供给侧结构性改革和社会经济可持续性发展的能力作为考核的重要内容，突出主责主业，改变惟GDP考核的固有观念，将GDP的考核指标科学精细化，促进政府营造健康、有序、绿色的市场发展环境。同时也应加快建立以社会管理、公共服务为导向的干部政绩考核机制，把加强社会管理、推进公共服务均等化职责情况作为考核的重要内容，积极探索建立责任型、服务型政府的途径及方法，做到有权必有责、用权受监督、违法要追究，增强政府的执行力和公信力，推动建立责任型政府建设。

第二，转变落后的社会管理理念，提高政府部门公共服务质量和效率。社会管理主要是政府和社会组织为促进社会系统协调运转，对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、监督和控制的过程。改革现有的社会管理机制，承担社会管理职责的政府部门应本着建设公共服务型政府的基本目标，明确公共教育、劳动就业、社会保障、医疗卫生、住房保障、文化体育、扶贫脱贫等与群众生活密切相关的公共服务事项，简化优化公共服务流程，更好地推动大众创业、万众创新，激发市场活力和社会创造力。笔者认为，在建立中国特色社会主义制度的过程中，必须加大探索社会管理新思路力度，努力摒弃行政管控思维，发挥社会自我调节机制的作用，加大行业协会商会与行政机关脱钩力度，促进行业协会商会规范发展。凡社会、公民能自我管理、自我调节的事情，政府都应当退出来，培育社会的自主性，做好社会发育的服务工作，强化社会自我管理能力，建立以自由平等为核心、以社会契约为关系的现代公民社会。同时应聚焦推进供给侧结构性改革、降低制度性交易成本、解决企业投资经营和公共服务便利化方面的突出问题，简化优化办事环节流程，转变作风提高效能，不断提升公共服务质量和水平。

第三，大力推进中央与地方的财权事权与支出责任划分改革。合理划分中央与地方财政事权和支出责任是政府有效提供基本公共服务的前提和保障，是建立现代财政制度的重要内容，是推进国家治理体系和治理能力现代化的客观需要。推进中央与地方的财权事权与支出责任划分改革有利于正确处理政府与市场、政府与社会的关系，合理确定政府提供基本公共服务的范围和方式，将应由市场或社会承担的事务，交由市场主体或社会力量承担；对应由政府提供的基本公共服务，明确承担财政事权和支出责任的相应政府层级，促进社会主义市场经济体制不断完善，使市场在资源配置中的决定性作用得到充分发挥。应将中央与地方财政事权和支出责任划分基本规范以法律和行政法规的形式规定，将地方各级政府间的财政事权和支出责任划分相关制度以地方性法规、政府规章的形式规定，逐步实现政府间财政事权和支出责任划分法治化、规范化，让行政权力在法律和制度的框架内运行，加快推进依法治国、依法行政。 

（三）加强市场监管，强化公共服务，解决政府职能缺位问题

第一，应建立起规范化系统化的市场监管制度，加强对市场主体和市场行为的监督管理，着力规范市场秩序，加大行政执法力度，打击各类违法乱纪的扰乱市场秩序的行为，特别是要加强对涉及人民群众生命和财产安全的食品、药品等领域的市场监管力度。市场监管原则上实行属地管理，监管重心下移，由市县政府负责。省、自治区政府主要负责维护市场统一和公平竞争，加强对下级政府在市场监管方面的规范管理和监督指导，组织查处跨区域案件或大案要案。应加强对网络市场的监管，重点整治网络商标侵权、销售假冒伪劣商品、虚假宣传、刷单炒信等突出违法问题，逐步健全完善全国网络交易平台监管服务系统，严厉查处违法网店，维护群众的合法权益。

第二，应加大综合执法力度，积极推进综合行政执法体制改革，减少执法层次，清理整顿和整合现有的行政执法队伍，构建食品药品监管、城市管理、环保、文化、安全生产等领域跨部门、跨行业综合执法，避免多层、多头和重复执法。应充实基层监管执法和技术力量，加强执法队伍建设，提高综合执法的能力和水平。应正确处理好行政监管和综合执法的矛盾，避免出现监管脱节、执法真空的问题。

第三，应针对市场监管领域加大机构和职责整合力度，按照同一件事由一个部门负责的原则，最大限度解决部门职责交叉和分散问题。如河北省秦皇岛、保定、衡水等市实行了将工商、质监、食品药品监督管理机构合并，组建大的食品和市场监督管理局，重新对市场监督职能进行了科学界定，厘清了农牧、商务、质监、食品与市场监督管理部门间的关系，改变了以前机构职能交叉、权责不清的问题， 提高了市场监管执行水平。

第四，应强化政府的公共服务职能。服务型政府的本质，是政府在履行自身职能时坚持以人为本，充分体现“社会本位、民众本位”精神，政府在制定政策、实施管理、提供服务中，应从公共性角度来考虑，以公众需求和经济社会发展需求为导向，以公众满意程度和推动经济社会协调发展力度作为衡量其履行职能水平和成效的重要评判标准，以优质服务来推动经济社会协调发展，满足人民群众日益增长的公共需求。

（四）深化行政审批制度改革，进一步加大简政放权的力度

简政放权作为释放改革红利、打造中国经济升级的重要一环，在加快推进政府职能转变方面具有重要作用，具体来说应当以深化行政审批制度改革为根本路径，行简政之道、革烦苛之弊，施公平之策、开便利之门。

第一，应进一步加大削减行政审批事项力度，做到精准放权。紧密结合国家发展的总体战略部署和市场主体需求，在经过科学论证、专家评估、社会听证等基础上，再下放一批含金量高的行政权力事项，做到精准放权，促进协同发展、转型发展、创新发展，提高群众的获得感。凡公民、法人或者其他组织能够自主决定，市场竞争机制能够有效调节，行业组织或者中介机构能够自律管理的事项，政府都不宜“行政强制干预”。对于公布取消的行政审批事项，不得拆分、合并或重组以新的名义、条目变相审批，不得违法简单移交给下属事业单位、协会审批（国家另有规定的除外）。

第二，应进一步规范行政审批行为，加强行政审批规范化标准化制度建设。加快编制完成权力清单、责任清单、监管清单和行政许可中介服务事项清单，清单之外无权力，并通过网络、报纸等平台公之于众。

第三，应进一步注重放管结合，确保政府职能转变顺利进行。注重克服“放权易、管权难”的问题，加大确权、管权和控权的力度。县一级基层政府可探索组建行政审批局，将行政区域内分散在不同部门的审批权集中整合到行政审批局，实行一个部门、一枚印章审批。现在有的地方和部门搞事后备案，通过掌握信息来加强监管；有的地方取消审批后，创新公共服务方式，优化必要的行政审批程序，同时对行政相对人的违法行为严格监管，发现有违反其他法律法规的行为，予以严肃处理，真正做到严格规范公正文明执法，这些做法都是值得借鉴的。

（五）加快推进“互联网+政务服务”模式，提升政府优化服务水平

“互联网+政务服务”作为新词首次出现在李克强总理代表国务院向十二届全国人大四次会议的政府工作报告中。大力推进“互联网+政务服务”，就是推动政府部门间政务服务相互衔接、协同联动，打破信息孤岛，有效解决群众办事“多头跑、重复跑、跨省跑”的问题。具体的实现方式是运用“互联网+”思维和大数据手段，推动实体政务服务事项办理由实体政务大厅向网上办事大厅延伸，通过部门间信息纵横联通，构建网上在线审批办理平台，做好政务服务个性化精准推送，为公众提供多渠道、无差别、全业务、全过程的便捷服务。怎么样更有效地推进“互联网+政务服务”，需要注意以下解决问题：

第一，应以公民身份证号码作为唯一标识，在全国范围内构建电子证照库，实现涉及政务服务事项的证件数据、相关证明信息等跨部门、跨区域、跨行业互认共享。公民身份证是公民进行社会活动，维护社会秩序，保障公民合法权益，证明公民身份的法定证件，公民身份号码是每个公民唯一的、终身不变的身份代码，由公安机关按照公民身份号码国家标准编制。通过建立电子证照库和依托统一的数据共享交换平台，群众办理政务事项过程中，通过公民身份证号码，直接查询所需的电子证照和相关信息，作为群众办事的依据，避免一些“证明我爹是我爹”的“无谓证明”。

第二，应加快推进部门间信息共享和业务协同，简化群众办事环节、提升政府行政效能。在政务服务的技术上加大投入支持，前端整合构建综合政务服务窗口和统一的政务服务信息系统，后端建设完善统一的分层管理的数据共享交换平台体系，推动涉及政务服务事项的信息跨部门、跨区域、跨行业互通共享、校验核对，建立高效便民的新型“互联网+政务服务”体系，推进网上网下一体化管理。要避免信息系统的重复性建设问题，提高政府部门间大数据交互使用的效率。

第三，应强化政务服务过程中公民信息保密意识。今年在山东、广东等地连续发生三起学生因个人信息泄露遭电信网络诈骗案件，导致受害人猝死或自杀，引起社会广泛关注。公民个人信息泄露对人民群众的财产威胁很大，不法分子获取公民个人信息后贩卖给电信网络诈骗、网络盗窃等侵财犯罪团伙，人民群众财产面临直接威胁。因此，在政务服务过程中，政府部门应加强自身网络技术建设和安全防护，防止黑客入侵窃取和行业内部人员泄露，逐步构建多渠道多形式相结合、相统一的便民服务安全网络。这样，群众办事才安全、放心，才能促进社会和谐稳定发展。

政府职能转变工作只有起点，没有终点。我们既要看到形势的严峻性，又要对转变工作抱有自信。只要熟练运用辩证法、两点论处理好政府和市场关系，进一步深化以“放管服”为主要内容的行政审批制度改革，充分运用“互联网+”思维和大数据手段，国家治理体系和治理能力现代化一定会早日实现！

  

参考文献：

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